Ana Larcher Carvalho

Doutorada pelo Imperial College London, é Professora do ISCTE-IUL em Estudos Africanos e Estudos de Desenvolvimento e investigadora no CEI-IUL. Trabalha sobre transformações nas sociedades agrárias africanas, dinâmicas dos conflitos, economia, cooperação internacional e mudança social. Tem sido consultora de organizações internacionais e várias ONG. Anima um blog sobre a Guiné-Bissau. 

Introdução

 

A cooperação para o desenvolvimento é um campo complexo e em constante debate, desde o fim dos anos 40, quando começou a tomar forma o projecto de desenvolvimento, na sua matriz moderna, até ao presente. É certo que a ideia de desenvolvimento, como visão de um mundo melhor e de possibilidade de melhoria das condições de vida no mundo e dos povos, é muito antiga. Mas é a forma como este conceito é interpretado que levanta questões e críticas. 


Subjacente a este conceito, aparentemente universal, está, de acordo com algumas perspectivas críticas, uma certa visão do mundo, que coloca as sociedades industrializadas ocidentais no topo de um processo evolutivo. Os países com economias menos desenvolvidas deverão então seguir esse mesmo caminho, necessitando para isso de ajuda externa de outros países, de organizações e de peritos, ajuda essa que lhes é fornecida através de uma multitude de projectos e outros tipos de intervenções, com vista ao seu desenvolvimento.       


As críticas mais radicais defendem que esta é uma visão eurocêntrica do desenvolvimento, que legitima relações de dominação e que despolitiza as desigualdades ao aceitar que a pobreza se pode resolver com peritos e soluções técnicas (Peripherie 2017). Desta perspectiva, o desenvolvimento, como teoria orientadora da mudança social, não funcionou, porque é uma forma de imposição de modelos hegemónicos ocidentais sobre o resto do mundo. Além disso, defendem os críticos, as tentativas de desenvolvimento feitas desta forma falharam, criaram desilusão, frustração e falhanços sucessivos nos países do Sul (Sachs 1992a; Escobar 2001). 


Mas há várias maneiras de olhar para o desenvolvimento. Mkandawire (2010) usa o modelo de Thomas (2000) para clarificar do que se está a falar. O desenvolvimento pode ser visto como (1) uma visão, sobre para onde deve ir uma sociedade, (2) como um processo histórico de mudança das sociedades e (3) como o conjunto de esforços desenvolvidos pelos governos, mas também por uma série de organizações, em que se incluem as organizações internacionais da cooperação, ONG mas também movimentos sociais e outros. Estes três campos estão relacionados, mas a crítica do desenvolvimento foca-se no desenvolvimento como processo de mudança induzida externamente. 


Com efeito, as críticas do desenvolvimento focam-se essencialmente, não no desenvolvimento em si, ou nas aspirações dos povos à transformação social, nem tão pouco nas estratégias emancipatórias seguidas pelos próprios países, na tentativa de transformar as suas sociedades em sociedades mais justas: criticam essencialmente as formas hegemónicas de desenvolvimento e a forma como estes modelos e ideias foram impostos por todo o mundo. Várias sociedades, actores políticos, pensadores, e organizações sempre exploraram e continuam a explorar formas de mudança social que se contrapõem aos modelos dominantes, a maioria fora do discurso do desenvolvimento e da cooperação. 


Como salienta Mkandawire (2010) “o esforço de alcançar o desenvolvimento foi impulsionado pelas aspirações de emancipação dos próprios países em desenvolvimento”.  As possibilidades de mudança residem, aliás, como veremos, em analisar e dar mais relevância a estes movimentos e ideias para imaginar novos futuros.


Ainda assim, não deixa de ser importante reflectir e adoptar uma perspectiva crítica relativamente ao desenvolvimento induzido devido à importância da sua acção e dos seus impactos.  


As críticas da cooperação e das teorias e práticas do desenvolvimento são muitas, variadas e complexas. Foram levando a algumas mudanças na teoria e nas práticas do desenvolvimento mas, ainda assim, não levaram às mudanças substanciais necessárias nos modelos dominantes de cooperação. Alguns argumentam que o problema real é que, apesar das críticas, as coisas continuam como se nada tivesse acontecido (Wamba-dia-Wamba 1988). Na verdade, muitas dos actores envolvidos na cooperação internacional continuam a agir sem uma reflexão crítica sobre as suas intervenções e os seus impactos, correndo assim o risco de fazerem mais mal que bem. 


É assim, portanto, importante que se revejam as várias correntes de pensamento sobre desenvolvimento e cooperação como base de construção de uma cooperação crítica. É também, a partir desta perspectiva, que se podem tentar compreender possíveis estratégias futuras para a mudança.


Este artigo pretende, assim, fazer uma revisão de algumas das críticas que foram sendo feitas ao desenvolvimento e à cooperação e também explorar caminhos alternativos para a mudança social. Apesar das posições anti-desenvolvimento, muitos dos críticos defendem que os problemas do desenvolvimento não podem ser ignorados e que têm de se repensar os modelos e caminhos a seguir para a construção de um mundo mais justo. Várias correntes, pensadores, e organizações continuam a acreditar na possibilidade de mudança e sobretudo na necessidade de se imaginar futuros alternativos baseados numa mudança mais progressista e libertadora (Veltmeyer 2011b). Continuam, assim, a explorar a construção de formas alternativas de transformação social que possam trazer novas possibilidades ao mundo. 

Alguns momentos históricos importantes da cooperação para o desenvolvimento

 

A cooperação para o desenvolvimento engloba uma diversidade de teorias e ideias sobre o desenvolvimento e a mudança social. Inclui uma infinidade de abordagens informadas por teorias e práticas radicalmente diferentes, ligadas também aos vários actores que actuam nesta área. Além disso, a teia de actores foi-se alargando cada vez mais desde os governos, organizações internacionais, organizações da sociedade civil às empresas, com interesses, ideias e práticas muito variadas. A compreensão destas dinâmicas tem levado a uma reflexão crítica desde que a cooperação assumiu a sua forma moderna após o fim da segunda guerra mundial e que se mantém até aos tempos presentes.


As ideias e as práticas de cooperação foram mudando em consequência da evolução das ideias e teorias do desenvolvimento ao longo de vários períodos históricos e em diferentes contextos. Vários autores analisam a evolução deste conceito ao longo de várias décadas de cooperação (Haan 2009; Amaro 2003; Veltmeyer 2010). 


O desenvolvimento, como campo de estudo, e cooperação para o desenvolvimento, emergem, a partir dos anos 40, com base nas teorias da modernização. Estas perspectivas consideravam que os modelos de desenvolvimento dos países industrializados podiam ser transpostos para os países em desenvolvimento (M. Cardoso 2008) e que o caminho para o desenvolvimento implicaria uma transição do sector tradicional para o moderno (perspectiva dualista). Nesta perspectiva, o desenvolvimento estava ligado ao crescimento económico, à industrialização e à modernização. Foi esta a estratégia que serviu de base aos modelos de desenvolvimento adoptados por muitos dos novos países independentes nos anos 60 (M. Cardoso 2008).  


O capital era considerado essencial para esta estratégia e surge daqui a ideia do Big Push: na narrativa clássica do crescimento económico os países pobres estão presos numa armadilha (poverty trap) e precisam de um grande empurrão financeiro e técnico para se libertarem dela. Este Big Push requereria ajuda externa e investimento levando a uma descolagem do PIB per capita sendo, assim, uma das justificações originais para a ajuda externa. Embora tenha sido passada para segundo plano durante algum tempo, regressou em força no novo milénio quando a comunidade internacional se mobilizou para dar um novo impulso ao financiamento do desenvolvimento. 


No entanto, este modelo começou a ser posto em questão, porque muitos países não alcançavam os resultados esperados, havendo uma diminuição do bem estar das populações e um enriquecimento das elites. Uma das críticas residia no facto de estes modelos não terem sido adaptados às características específicas dos países em que iam sendo aplicados. O modelo económico ocidental constituía-se como o modelo a seguir pelo resto do mundo, deixando pouco espaço para estratégias alternativas. Ainda assim note-se que alguns autores argumentam que este modelo deu frutos nas décadas de 50 e 60, quando as economias de vários países africanos cresciam e só com a crise internacional dos anos 70, os progressos foram interrompidos. Estas perspetivas permearam o pensamento sobre o desenvolvimento e algumas das ideias mantêm-se importantes até hoje (Haan 2009).


As teorias mais críticas provêm da Escola da Dependência, que se afirma nos anos 60 e 70 e que vê o desenvolvimento e o subdesenvolvimento como duas faces da mesma moeda e reclama uma mudança radical (ver secção abaixo). Os teóricos da teoria da dependência, de base marxista, propuseram o corte total com os países industrializados (M. Cardoso 2008).  


Desde a década de 70, perante a crise global que levou ao desaceleramento da economia e às críticas das teorias da dependência, começa a haver uma grande pressão para a reforma das teorias e práticas do desenvolvimento. Isto levou, nos anos 70 e 80, no mundo capitalista ocidental, às ideias de crescimento com equidade e ao desenvolvimento orientado para as necessidades básicas e a redução da pobreza (Veltmeyer 2010). Leva ainda ao surgimento de propostas alternativas com enfoque nas abordagens participativas e centradas nas pessoas. Esta corrente reformista balizou, em certa medida, a mudança das práticas do desenvolvimento a nível internacional. No entanto, entende-se que não levou a uma alteração substancial das práticas e que os conceitos foram subvertidos pelos modelos dominantes. Sachs (1992b) diz, por exemplo, que o conceito de “participação” é transformado numa estratégia para envolver pessoas em lutas para obter o que os mais poderosos lhes querem impor. 


Por outro lado, a agenda neoliberal que ascende rapidamente nos anos 80 também vê de forma crítica a cooperação. Esta visão vai ter uma influência determinante nos discursos e nas práticas da cooperação. Desta perspectiva, o Estado passa a ser visto como um problema e não como agente do desenvolvimento (Veltmeyer 2010). O desenvolvimento é considerado uma consequência inevitável do funcionamento do mercado, que produz crescimento por si só de forma eficiente, portanto os governos não deviam tentar intervir. As tentativas de intervenção na economia são vistas como uma estratégia das elites para capturar o Estado para seu próprio benefício. Logo, as políticas intervencionistas são consideradas como “más políticas”. Surgem, então, os pacotes de ajustamento estrutural, ligados à ideia de boas políticas e considerados como os ingredientes essenciais para o desenvolvimento económico. As teorias do desenvolvimento tornam-se, nestas décadas, aparentemente inúteis (Mkandawire 2010). Os fluxos da cooperação são desviados para o ajustamento estrutural e para as organizações da sociedade civil, mas acabam por diminuir ao longo das duas últimas décadas do séc. XX.


As chamadas “décadas perdidas” para o desenvolvimento em África evidenciaram o falhanço das políticas de ajustamento e impulsionaram nova mudança, o “ajustamento estrutural de rosto humano” (pós-Consenso de Washington), para tentar minimizar os impactos sociais negativos. Vão então (re)surgir ideias, como a necessidade de desenvolvimento participativo, o empoderamento e o fortalecimento da sociedade civil embora, muitas vezes, sejam usadas de forma tecnocrática e, por isso, não correspondam a práticas significativamente diferentes. Os organismos internacionais da cooperação desviam uma parte importante da sua ajuda internacional para Organizações Não Governamentais (ONG), o que vai fazer explodir este sector. 


Na viragem do milénio, associado aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), adoptados em 2000 pelas Nações Unidas, surge um interesse renovado pela cooperação da parte das organizações internacionais e dos governos que levou a uma série de compromissos globais, no sentido de melhorar a qualidade da ajuda. Doadores e “parceiros” institucionais do desenvolvimento reconhecem que a ajuda não está a produzir os resultados esperados, embora adoptando perspectivas muito menos críticas que as expressas na literatura académica. Defendem que, para cumprir as metas definidas pelos ODM, será necessário reflectir e mudar as políticas e as práticas da cooperação. Neste sentido, foram organizadas várias conferências internacionais (1) sobre a eficácia da ajuda e assumidos compromissos no sentido de voltar a aumentar os fluxos de ajuda, mas também de melhorar a sua qualidade. Este consenso inclui conceitos importantes como a necessidade de apropriação e dos países parceiros exercerem uma liderança efectiva sobre as suas políticas e estratégias de desenvolvimento, o alinhamento das intervenções com as prioridades dos parceiros, a harmonização das intervenções dos doadores e a prestação de contas mútuas (OCDE, 2017). No seguimento dos ODM, os Objectivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) também preconizam um novo espírito de solidariedade e cooperação.


No entanto, muitos autores argumentam que estas reformas na cooperação, apesar de incorporarem questões importantes e de, em alguns casos, trazerem melhorias ao sistema da cooperação, estão longe de produzir as transformações que são necessárias para a mudança social. 


A partir dos anos 80 e 90, surge nova vaga de críticas com as teorias do pós-desenvolvimento. Embora haja várias correntes dentro destas teorias e também fortes críticas a essas mesmas teorias, estas ideias, que veremos de seguida, continuam a ser centrais na crítica do desenvolvimento tendo, no entanto, pouco reflexo nos modelos dominantes de cooperação.

 


As críticas da cooperação

 

As críticas do desenvolvimento e da cooperação têm sido formuladas de uma variedade de pesrpectivas, desde correntes teóricas e movimentos críticos sendo que estes, mais radicais, defendem que a ajuda faz mais mal que bem e que deve acabar. Outros, mais moderados, argumentam que a ajuda pode ter impactos positivos mas ter-se-á de alterar a forma como é feita. Se há críticas, a nível macro, que apontam à relação entre capitalismo global e subdesenvolvimento outras há, mais específicas, que identificam os impactos negativos a nível nacional e, em especial, os efeitos negativos sobre as elites e o Estado (a extroversão das elites que se orientam em direcção dos fluxos externos que pretendem captar e a fragilização do Estado), havendo ainda outras que se referem à forma como a ajuda é concedida (a imprevisibilidade ou a descoordenação). Identificamos aqui algumas das críticas importantes para o debate actual.  

Um sistema de dependência
As críticas mais radicais emergiram nos anos 60 e 70 com vários autores de inspiração marxista, muitos deles cientistas sociais latino-americanos estruturalistas que vão desenvolver a teoria da dependência (Amin 1976, 1990; F. H. Cardoso e Faletto 1979; Furtado 1961). Embora com traços comuns, a Escola da Dependência reúne autores com visões diferentes das condições do subdesenvolvimento e do que era necessário para a mudança social. Uns defendiam que a expansão do colonialismo e do capitalismo global tinha levado ao subdesenvolvimento dos países do sul e que as condições de um país estão ligadas à sua posição no sistema capitalista mundial (Veltmeyer 2011b; Haan 2009). São as relações de poder assimétricas globais que impedem a possibilidade de um desenvolvimento real no Sul Global e em África, em particular (Ndlovu-Gatsheni 2013a). Assim, desta perspectiva, a mudança social só poderá vir de uma mudança radical. 


A cooperação surge como um instrumento a partir do qual os países industrializados tentam dominar os mais pobres servindo os interesses dos países ocidentais e das multinacionais que se tentam apoderar dos seus recursos (Hayter 1971). A ajuda não funciona porque é simplesmente “uma versão da teoria falaciosa de que é possível chegar aos mais pobres, através da expansão de um sistema controlado pelos ricos e que os favorece” (Hayter 1971).


Samir Amin propõe então o corte com os países industrializados, a deconnexion, como única maneira de se emanciparem e de encontrarem formas alternativas ao capitalismo. Mais tarde a teoria do sistema mundo, com Immanuel Wallerstein e Giovanni Arrighi descrevem a economia mundial como um sistema de interdependências entre dinâmicas internas e dinâmicas externas. Esta perspectiva abre algumas possibilidades para a cooperação internacional se o seu objectivo for capacitar os países mais desfavorecidos a controlarem os factores determinantes da sua posição no sistema económico mundial (M. Cardoso 2008). 


Nos anos 80 e 90, a partir do trabalho de vários autores como Arturo Escobar (2001), James Ferguson (1990) e Gustavo Esteva (1998) surge a teoria pós-desenvolvimentista. Escobar (2001) critica o facto das nações industrializadas serem vistas como o modelo adequado para todas as sociedades, seja na Ásia, em África ou na América Latina. Argumenta que o discurso do desenvolvimento criou categorias tão potentes como as de desenvolvido e subdesenvolvido, que só começou a ser parcialmente desconstruído nos anos 80 com a aplicação de novos instrumentos que permitiram analisar as diferentes realidades sociais noutras regiões do mundo. 
Estas perspectivas defendem a necessidade de se ter em conta a diversidade de situações, culturas e prioridades e que não há um caminho único para o desenvolvimento. O desenvolvimento é visto como um instrumento poderoso para identificar as necessidades, intervir e dominar, a partir de um modelo e visão do mundo ocidental. As vozes do desenvolvimento são as dos peritos do desenvolvimento, das organizações internacionais e ONG estrangeiras e não as vozes das pessoas mais pobres. 


Wolfgang Sachs (1992b) considerava que a ideia de subdesenvolvimento tinha sido construída pelo Presidente Harry Truman no seu discurso inaugural, em 1949, e que esta construção visava assegurar a hegemonia americana, consolidando a ideia de que os EUA estavam no topo e os outros países abaixo. Nesta versão, o desenvolvimento, é interpretado como uma tarefa missionária euro-americana de desenvolver o Sul Global em particular (Mkandawire 2010). 


Wolfgang Sachs (1992b) insiste, também, na ideia de que aos países alvo de ajuda é-lhes retirada a sua identidade e as suas características específicas para aparecerem como um todo homegéneo subdesenvolvido. A solução passaria pelo desmantelamento da estrutura mental do desenvolvimento (anti-desenvolvimento), nomeadamente a ideia de que há uma hierarquia de nações desenvolvidas e subdesenvolvidas em que os desenvolvidos são os mais avançados e o modelo a seguir e os outros são gente a desenvolver.  


Estas ideias, com muitas e diferentes formulações, tiveram grande impacto nos meios académicos e grangearam um largo consenso não alcançando, no entanto, idêntico impacto ao nível dos modelos dominantes de cooperação. Continuam, ainda assim, a alimentar o debate e a orientar o pensamento e a acção de pessoas e organizações que procuram formas diferentes de intervir para a mudança social. 


Pode ainda pensar-se a questão da dependência de forma mais directa, já que, em muitos países, a ajuda externa representa uma grande parte dos orçamentos de Estado. Na verdade, a intensidade da dependência da ajuda varia muito de país para país sendo, no entanto, particularmente evidente na África subsaariana (Oya e Pons-Vignon 2017). A subordinação dos Estados receptores a interesses de actores externos coloca-se, nestes casos, de forma mais aguda.

A cooperação domestica as ideias e os movimentos emancipatórios   
Alguns dos críticos mais importantes das teorias do desenvolvimento basearam-se nas perspectivas teóricas pós-modernas para criticar as noções de progresso linear, isto é, contestaram a ideia de que há um caminho único que todos os países devem seguir para o desenvolvimento (Schuurman 1993; Edwards 1993). Consideravam o desenvolvimento como um projecto ocidental, afastado das lógicas da diversidade cultural e utilizado para pressionar os povos de todo o mundo a adaptarem-se aos conceitos ocidentais de desenvolvimento, silenciando assim as vozes dos povos marginalizados do sul e impedindo a emancipação e o desenvolvimento de ideias alternativas. 


Escobar (2001) reforça esta perspectiva, dizendo que o desenvolvimento não pode emancipar os povos do sul porque apaga os contextos sociais e culturais, as instituições locais e as crenças, substituindo-as por uma visão do mundo baseada no mundo ocidental. Uma ideia importante que subjaz é que a imposição desta visão do mundo impede a construção pelos povos do sul do seu próprio futuro com a sua própria imaginação política e recursos culturais (Rahnema e Bawtree 1997; Esteva e Prakash 1998). 
Na mesma ordem de ideias, alguns autores argumentam que a cooperação para o desenvolvimento mobiliza o potencial de movimentos emancipatórios para o ambiente seguro e profissionalizado da cooperação para o desenvolvimento. Estes movimentos perdem as suas características políticas e consequentemente a energia para promoverem a transformação social. Mary Kaldor (2003) argumenta que as ONG representam o fim de movimentos sociais “domesticados que perderam a sua motivação política”. 
Manji & O´Coill (2002) argumentam que muitas ONG são herdeiras dos seus antecessores, os missionários e as organizações voluntárias que cooperaram com a colonização europeia e o controlo de África e, como tal, perpetuam a abordagem paternalista. Desde modo, em vez de as promoverem, enfraquecem as lutas pela justiça social e os direitos humanos. 

A Ajuda oferece incentivos perversos e corrompe o Estado
Vários autores moldados também, mas não só, por uma perspectiva neoliberal insistem no facto de que a ajuda não promove o desenvolvimento. O livro Dead Aid de Dambisa Moyo (2009) explora algumas destas perspectivas, argumentando que só os mercados e o sector privado podem ser motores do desenvolvimento. A ajuda internacional é dada a governos e, entre outras coisas, contribui para aumentar a quantidade de pessoas em administrações públicas ineficientes. Além disso, os governos passam a depender dos fluxos financeiros da ajuda e não dos impostos, como deveria ser. Como não necessitam dos impostos, não se preocupam com as questões de produção. Isto faz com que não promovam políticas que incentivem a produção, nem apoiem as instituições que aumentam a produtividade. Também não têm incentivos para reformar ou melhorar as infraestruturas ou promover o desenvolvimento de sistemas fiscais de colecta de receitas para o Estado. 


Já em 1976, Peter Bauer (1976) defendia que a ajuda desincentivava os líderes dos países em desenvolvimento a adoptarem “boas políticas”. Mwenda (2007), argumenta que é preciso criar riqueza, não reduzir pobreza e que, com a ajuda internacional, se estão a tratar dos sintomas da pobreza e não a criar riqueza. Na sua perspectiva, a riqueza vem de investimentos e da criação de emprego e os governos não estão a desenvolver as políticas necessárias para permitir criar essa riqueza. 


Por outro lado, a ajuda favorece a “extroversão” das elites e dos governos: isto significa que os governos escutam os doadores internacionais porque é daí que provêm os recursos, preocupando-se mais em satisfazer os interesses dos doadores do que os das suas populações. Os governos não precisam assim de negociar com os seus cidadãos ou com os actores do sector privado e chegar a acordo com eles sobre as melhores políticas. Os seus cidadãos ficam secundarizados no processo de definição de políticas impedindo, desencorajando ou removendo os incentivos para a iniciativa individual e o empreendedorismo (A. Mwenda 2007).
Vários outros autores alertam para o facto de estas críticas terem implícitas a ideia de que o Estado não deve ser o principal actor do desenvolvimento e que estas teorias reforçam o projecto neoliberal. 

A luta pelo acesso aos recursos da cooperação tem impactos negativos nas instituições
De acordo com Schiefer (2002), o “complexo da cooperação para o desenvolvimento” é um modelo partilhado de apropriação de recursos entre as agências de internacionais da cooperação e as elites dos países “receptores” da ajuda. Este modelo tem impactos nefastos sobre as elites, provocando conflitos internos motivados pelas tentativas de controlar os fluxos da ajuda. 


Alguns autores equiparam os impactos negativos da ajuda aos impactos negativos dos recursos naturais e aos efeitos da chamada “maldição dos recursos”. Entre os vários efeitos, um deles decorre de que, ao ser um fluxo financeiro que vai directamente para o Estado ou instituições próximas do poder, aumenta a oportunidade de corrupção e de clientelismo. Nos países muito dependentes da ajuda, todos querem entrar no Estado porque é a melhor forma de ter acesso a recursos e, por vezes, a única. Estão assim criados os incentivos para a corrupção e o rent seeking e que, desta forma, acentuam os conflitos pelo acesso ao Estado e aos seus recursos.


A qualidade da democracia também é afectada, porque a ajuda pode ser usada para comprar lealdades políticas (Hoffman & Gibson, 2005 Apud Tripp 2012) e assim abafar a oposição ou contribuir para a manutenção de líderes corruptos e não-democráticos no poder. 

A Ajuda não tem os impactos planeados
Na base das críticas do desenvolvimento está ainda a ideia de que o desenvolvimento e a cooperação não têm os impactos planeados. Como argumenta Ferguson (1990), que descreve o falhanço de intervenções no Lesoto, as intervenções operam através de um sistema de estruturas sociais e económicas tão complexas que o resultado é uma transformação irreconhecível da intenção original. Os projectos não só não conseguem ter os resultados planeados como provocam uma série de impactos negativos não esperados.


Foram desenvolvidos um sem número de estudos académicos que tentam avaliar os impactos dos projectos de cooperação. Uns identificam impactos positivos e outros negativos. De facto, é difícil fazer generalizações sobre o impacto das intervenções da cooperação, já que existem um sem número de organizações com missões muito diferentes e práticas muito diversificadas. No entanto, pode dizer-se que os resultados das avaliações dão resultados muitas vezes contraditórios. Enquanto uns identificam relações positivas entre, por exemplo, ajuda e crescimento económico, mudança política e transformação social, outros identificam o lado negativo destas relações. Alguns autores defendem, por exemplo, que há evidências de que a ajuda favorece a democratização em África (Brown 2005; Dunning 2004; Findley et al. 2010; Finkel et al. 2008; Goldsmith 2001; Wright 2009 Apud (Tripp 2012), mas outros há que argumentam que a ajuda tem impactos negativos na democratização, sendo uma das razões mais apontadas para referir que a ajuda serviu para manter no poder líderes autoritários (Mesquita et al. 2003 Apud (Tripp 2012). 


Mwenda e Tangri (2005) argumentam, usando o caso do Uganda, que as intervenções tiveram impactos opostos aos planeados. Como referem, os recursos do Estado são a forma mais importante de consolidação das elites no poder. Segundo eles, os programas de ajustamento estrutural, introduzidos pelos doadores, tinham como objectivo reduzir o tamanho do governo e assim diminuir as oportunidades de corrupção e melhorar a governação. No entanto, a intervenção dos doadores teve o resultado contrário ao planeado: ao ser considerado um caso de sucesso, o Uganda continuou sempre a receber largos volumes de ajuda internacional, o que ajudou o governo a manter as suas redes neo-patrimonialistas e o seu domínio político. 

A indústria da cooperação e as limitações na forma como a Ajuda é concedida 
Vários autores, analisando a teia de actores, governos, organizações internacionais, ONG e outras instituições da cooperação, concluem que a cooperação é um negócio em si mesmo (Roy 2004). São os interesses dos diferentes tipos de operadores de desenvolvimento que sustentam a existência do “complexo desenvolvimentista” que durante décadas não conseguiu produzir “desenvolvimento” na África Subsaariana (Milando 2005). A sobrevivência da “indústria da cooperação” depende da eficácia com que as instituições fazem fluir os fluxos financeiros. Para se reproduzirem, estas organizações criam a sua própria realidade, identificando necessidades, populações desfavorecidas, grupos-alvo e intervenções necessárias. 


A teoria da economia dissipativa descreve o complexo da cooperação para o desenvolvimento como um modelo partilhado de apropriação de recursos entre as agências de desenvolvimento internacionais de todos os níveis e as elites dos países “receptores” da ajuda. Explica os impactos nefastos deste modelo, tanto sobre as elites, cujos conflitos internos são muitas vezes motivados pelas tentativas de controlar os fluxos da ajuda (Schiefer 2002). 


As críticas também incidem sobre as ONG. As ONG são usadas como parceiras ou intermediárias pelas organizações internacionais, sobretudo a partir dos anos 80, levando alguns autores a questionar a sua independência e a sua capacidade de afirmar caminhos alternativos ao modelo neoliberal dominante (Larcher Carvalho e Maurício 2012). Roy (2004) argumenta que, sem serem idênticas, as ONG fazem parte de um conjunto de organizações que garantem a implementação do projecto neoliberal e cujo objectivo prioritário é contribuir para a redução do Estado. 


As críticas da cooperação incidem também na forma com a ajuda é concedida. Vários autores argumentam que as intenções dos doadores e a forma como a ajuda é fornecida são determinantes nos impactos (Dreher, Lang, e Ziaja 2017). Podem, pois, distinguir-se várias características que têm influência nos impactos da ajuda, como sejam os motivos pelos quais os doadores concedem a ajuda, as suas prioridades e políticas de cooperação, as modalidades de concessão da ajuda, a quantidade de ajuda, a previsibilidade dos fluxos e a coordenação (ou não) entre diferentes doadores. 


Jeffrey Sachs (Earth Institute 2009), por outro lado, argumenta que a ajuda que os doadores fornecem é muito pouca. De acordo com Jeffrey Sachs (2009), o Pentágono gasta mais num ano (700 mil milhões de dólares) que toda a história da ajuda para África. Segundo o autor, faz-se muito pouco e muitas vezes mal. “Culpamos os africanos por não utilizarem bem o que não lhes damos”, diz ainda Sachs. Está-se, de facto, muito longe ainda do preconizado objectivo de transferir 0.7 % do PIB para a ajuda internacional. 
O Plano Marshall, usado muitas vezes como um modelo de sucesso da ajuda internacional, consistiu em transferências muito grandes de recursos financeiros num período muito curto para a reconstrução da Europa no pós-guerra. Ora, a ajuda actual, embora durante um período de tempo maior, consiste na transferência de pequenas somas. Os críticos argumentam que a ajuda não pode ser dada aos bocadinhos e que é necessário um grande investimento inicial para espoletar o processo de desenvolvimento (tal como preconizado pela teoria do Big Push). Vários estudos reforçam a ideia de que os valores da ajuda são pequenos. Weeks (2011) chama a atenção para o facto de que, se se descontarem os valores correspondentes ao perdão da dívida, os valores reais da ajuda são ainda mais baixos. Acrescentam ainda que existe muita “ajuda fantasma” que se traduz por ser a decorrente de cooperação técnica a custos inflacionados e dos custos de pagamento da dívida, os elevados custos de transacção e de administração. 


Outro factor que se considera que influencia negativamente a eficácia da ajuda é a volatilidade dos fluxos. A ajuda é muito variável com o tempo e em função dos doadores, sendo muito imprevisível e isto é especialmente verdade no contexto africano em comparação com outros continentes. Na última década, os fluxos da ajuda tornaram-se ainda mais imprevisíveis e a volatilidade que lhes está associada põe em causa a continuidade das intervenções. Além disso, a imprevisibilidade, ao criar volatilidade nas receitas do governo, produz ciclos de despesa, contracção e inflação, dificulta a gestão e impede o planeamento de longo prazo das políticas públicas. 


A descoordenação da ajuda é ainda outra questão repetidamente identificada como um entrave à eficácia da ajuda. A ajuda é distribuída de forma descoordenada por muitos doadores, com inúmeros interesses políticos, estratégicos, históricos, comerciais e ideológicos. Isto implica, por exemplo, que países que recebem a ajuda tenham de negociar com muitos doadores, cujos inúmeros projectos não estão integrados num quadro comum. Esta duplicação cria custos adicionais e reduz a eficácia. Além disso, também entre estas organizações há competição por acesso a fundos, por acesso às administrações e aos beneficiários dos projectos e conflitos para fazerem prevalecer as suas perspectivas na resolução dos problemas. Apesar de alguns progressos nesta área, na prática, a coordenação entre doadores continua a ser difícil. 

 


O desfasamento entre a teoria e a prática
Da agenda reformadora dos anos 70 até aos compromissos internacionais do início deste século, ocorreram transformações na forma como a ajuda é pensada, mas não corresponderam a mudanças efectivas nas práticas do desenvolvimento. A crítica que é feita é que há um enorme desfasamento entre a teoria e as práticas. “Há um desfasamento de 50 anos entre a teoria e a prática” (Jao, 2017).


Antes de mais, muitos dos conceitos, como os de empoderamento, participação e desenvolvimento comunitário, que eram inicialmente marginais, são apropriados e adaptados pelo discurso dominante, sem alterar substancialmente as práticas (Roque 2010). Conceitos como a solidariedade, a participação ou a ownership são despojados do seu sentido, despolitizados, “domesticados”. Além disso, também se argumenta que muitas mudanças que ocorreram resultaram de considerações políticas dos doadores e dos seus interesses ou ainda de modas efémeras chamadas development buzzwords (Cornwall e Eade 2010) que não correspondem de facto a formas alternativas de desenvolvimento.


As mesmas críticas são estendidas aos compromissos assumidos no início do Milénio, que incluem os princípios para a eficácia da ajuda e ainda, princípios específicos de intervenção em Estados em situação de fragilidade. 


Os relatórios do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, organismo responsável por organizar a monitorização destas agendas, têm demonstrado que só muito poucos destes compromissos foram atingidos. Vários autores chamam a atenção para o facto de que a abordagem que tem sido feita a esses princípios é muito tecnocrática e que a transformação das práticas de cooperação implica a mudança de hábitos há muitos instalados, a reversão de interesses e a alteração de orientações políticas. 
Mais grave é considerada a despolitização e não reconhecimento da importância das relações de poder nas questões do desenvolvimento: “Unless you understand that the poverty of some flows from the wealth and power of others, efforts to fight poverty will not truly work” (Dearden 2015). Esta é uma crítica antiga, mas que continua a ser a crítica central às estratégias actuais, incluindo as orientadas pelos ODS. Remete para o que Ferguson (1990) descreveu como sendo a “anti-politics machine”: o desenvolvimento reduzido a problema da vida real como a fome, a desnutrição, a falta de acesso à saúde, a pobreza, como se estes não fossem afectados por questões de poder (Ndlovu-Gatsheni 2013a).

As críticas das críticas
 

Muitas das críticas do desenvolvimento foram também elas próprias criticadas, sendo a visão do desenvolvimento como simples imposição ocidental considerada muito redutora, dada a diversidade de teorias e práticas. Vários autores argumentam que o desenvolvimento é o resultado de processos complexos de apropriação e resistências e que, em consequência disso, se transformou e se adaptou às várias realidades. Nesta senda, Mkandawire (2010) argumenta, para o caso africano, que o desenvolvimento e as aspirações que o movem não devem ser vistos como imposições externas, mas como parte das respostas africanas às suas experiências históricas e necessidades sociais. Defende ainda que o projecto de desenvolvimento tem raízes históricas profundas e muito mais apoio social do que normalmente reconhecido. 
Por outro lado, a rejeição do desenvolvimento é vista como uma rejeição da possibilidade de melhoria das condições de vida no mundo e dos povos. Oya e Pons-Vignon (2017) argumentam que a crítica ignora os progressos que foram feitos, ainda que abaixo do desejável, ao nível do bem-estar das pessoas em muitas regiões em desenvolvimento, nomeadamente em termos das oportunidades de vida, das condições materiais, da diminuição da mortalidade, da melhoria da educação. 

 


Alternativas para a mudança social

A descolonização do desenvolvimento
Dentro das perspectivas críticas do desenvolvimento, há uma diversidade de abordagens que explora alternativas para a mudança social, mas também alguns elementos comuns. Um desses é a necessidade de desconstruir o discurso do desenvolvimento hegemónico e tomar consciência dos vários mecanismos de poder que esse discurso encerra ao categorizar o mundo entre o mundo desenvolvido, detentor de conhecimento e dos modelos que funcionam e o subdesenvolvido que espera a intervenção do mundo desenvolvido para se transformar. 


Ndlovu-Gatsheni (2013b) defende a importância de descolonizar os estudos do desenvolvimento. Central nesta perspectiva é tentar compreender como é que os estudos do desenvolvimento podem contribuir para desafiar a estrutura assimétrica do poder global que impede qualquer desenvolvimento no Sul Global e em África em particular. Propõe, como começo, um abandono da versão do desenvolvimento de Truman, em que o desenvolvimento é visto como uma missão euro-americana de desenvolvimento do Sul (Mkandawire 2010), e um resgate da definição de desenvolvimento da Conferência de Bandung que definiu desenvolvimento como a aspiração humana de se libertar da dominação política, económica, ideológia, epistemológica e social instalada pelo colonialismo. A sua perspectiva junta-se ao debate mais amplo sobre a construção do conhecimento e a descolonização do pensamento (Ndlovu-Gatsheni 2014). O seu argumento, baseado nos trabalhos de Maldonado-Torres (2007) e Mignolo (2007) é que a descolonização é um processo inacabado que deu lugar à colonialidade, que é uma estrutura de poder pouco visível que sustenta relações coloniais de exploração e dominação, muito tempo após o fim do colonialismo e que é este processo que é preciso compreender e reverter. 


Igualmente central é trazer, para a discussão sobre o desenvolvimento, as ideias dos movimentos emancipatórios africanos, desde as lutas pela independência, bem como os seus pensadores e líderes. As crises dos anos 70, a mudança de paradigma dos anos 80 e a queda do bloco comunista invisibilizaram o pensamento africano de libertação e os que tinham pensado a África fora dos quadros impostos (Bouamama 2014), nomeadamente os que propunham vias alternativas ao capitalismo neo-liberal. A tradição do pensamento anticolonialista de pensadores foi sendo, em consequência, relegada para segundo plano. Assim, é importante voltar a debruçar-se sobre os pensadores lutadores da revolução africana como Kenyatta, Césaire, Fanon, Nkrumah, Lumumba, Sankara e Amílcar Cabral, entre outros (Bouamama 2014).

 


A centralidade da política
Outro elemento fundamental é a centralidade da política. O conceito de desenvolvimento tenta juntar organizações e pessoas em torno de uma ideia positiva e agregadora de mudança. No entanto, as pessoas têm visões muito diferentes sobre o mundo e sobre a transformação social e sobre como pode ser alcançada (Veltmeyer 2011b). Estas visões sobre alternativas de sociedade têm na sua base visões políticas diferentes sobre Estado, sociedade e mudança social. A mudança passa, antes de mais, por estas diferentes visões políticas e pela forma como são implementadas, contrariando a visão de que “não há alternativas”. 


De algumas perspectivas, a mudança pode vir através de alterações do sistema dominante neoliberal, com o objectivo de tornar o sistema vigente mais justo, mais equitativo e mais sustentável, incluindo do ponto de vista ambiental. No entanto, da perspectiva de outros, são necessários modelos de mudança mais profundos que implicam o abandono do sistema capitalista, quer através de uma mudança radical ou de mudanças progressivas. Mudanças progressivas implicam, por exemplo, a regulação da capacidade e liberdade da classe capitalista para explorar o trabalho e da forma como é distribuído o produto social; mudanças mais radicais implicam rupturas com o sistema capitalista em direcção a um sistema socialista (Veltmeyer 2011a). 


As propostas para a transformação mais radical podem tomar várias formas (Veltmeyer 2011a). Uns modelos preconizam um socialismo em que classe trabalhadora controla os meios de produção e em que deixe de haver propriedade privada; outros combinam a regulação do mercado com direcção estatal em democracias com uma sociedade civil activa. Outros preconizam ainda uma transformação mediante a resistência popular, dando origem a formas diferentes de desenvolvimento local ou comunitário ou ainda mediante a participação activa de organizações do sector popular. Esta ideia baseia-se no princípio de que são as pessoas que têm capacidade para construir, de maneira democrática, soluções para o bem-estar colectivo. Estas ideias vão orientar a procura por soluções alternativas de desenvolvimento.  


Ndlovu-Gatsheni (2014) critica precisamente vários académicos africanos por defenderem que o neo-liberalismo é uma realidade à qual os africanos se têm de adaptar e não resistir. Esta perspectiva representa a capitulação aos aspectos da modernidade ocidental que escondem a realidade da colonialidade. Segundo ele, é necessário confrontar as fontes das injustiças sociais e as estruturas assimétricas de poder, bem como as lógicas da exploração capitalista e as práticas racistas. 

A necessidade de alteração das estruturas do poder
As perspectivas alternativas do desenvolvimento defendem que se tem de colocar, no centro de uma visão de sociedade diferente, a necessidade de se prestar atenção ao conhecimento local e de se investir em modelos de colaboração que valorizem mais esse conhecimento do que o conhecimento científico e dos “peritos”. Vários outros autores, nesta linha, põem o ênfase nos conhecimentos dos mais pobres bem como no seu papel activo no processo de transformação social e desenvolvimento (Jane Parpart e Veltmeyer 2011). 


Esta alternativa envolve uma perspectiva de baixo para cima, em vez de cima para baixo, (por oposição aos modelos externamente induzidos da cooperação internacional), baseada na participação popular ou comunitária (Chambers 1983). Quanto muito, os peritos do desenvolvimento devem ser facilitadores que trabalham com os pobres e abdicam da sua posição de peritos ou donos do conhecimento (Munck 2000).  


Central nestas ideias é que o desenvolvimento teria de envolver os mais pobres no seu próprio desenvolvimento, o que levaria ao seu empoderamento social (Jane Parpart e Veltmeyer 2011). É a partir deste posicionamento que os mais pobres teriam mais poder e poderiam apontar os seus próprios problemas, objectivos e soluções para o desenvolvimento (Parpat 2005). 
Da perspectiva dos estudos críticos do desenvolvimento, também não se pode focar exclusivamente nas capacidades endógenas dos mais pobres para a transformação social. Isto significaria sugerir que os pobres se devem sustentar a si mesmos e não ter em conta os fundamentos sociais e estruturais da pobreza (Akram-Lodhi 2011). Num mundo cada vez mais hostil, é muito difícil as pessoas marginalizadas poderem promover o seu desenvolvimento sem se terem em conta as limitações estruturais. 


A questão do poder é central nesta crítica, isto é, o poder de tomar decisões políticas relacionadas com a sociedade no seu conjunto e o poder de tomar decisões sobre a repartição dos recursos. Ora, os mais pobres estão afastados dos centros de poder. Desta perspectiva crítica argumenta-se, portanto, que para haver redistribuição de poder é preciso um confronto com as estruturas do poder, com os que controlam o poder económico e político e que se apropriam de uma parte desproporcional dos benefícios (Jane Parpart e Veltmeyer 2011).  


A mudança só pode ser resultado de uma alteração das estruturas de poder que tem de resultar da acção do Estado, já que a história mostra que sem a acção do Estado não há alterações significativas das condições de vida das pessoas. No entanto, este tem de ser combinado com diversas formas de resistência, baseadas em movimentos sociais de resistência ao capitalismo global que proclamam vias alternativas de produzir e viver. A questão está em saber até que ponto estes movimentos conseguem controlar ou influenciar o poder do Estado (Veltmeyer 2011a). 

Os movimentos sociais como agentes de mudança social
No centro das visões alternativas também está a ideia de que os movimentos de base localizados e pluralistas podem trazer mudanças, à margem das estratégias organizadas de desenvolvimento. Estes movimentos têm como objectivo a mudança social, mas não funcionam de acordo com as categorias do desenvolvimento, isto é, não partem do princípio que há desenvolvidos e subdesenvolvidos, nem que a mudança social tem de vir através de processos dirigidos de “engenharia social” como os da cooperação internacional (Escobar 2001). Assim, têm o potencial de redefinir a forma como se opera a mudança social, a forma como se constrói o conhecimento abrindo possibilidades para novas formas de solidariedade. 


Mbembe (2011) defende que as ideias de desenvolvimento se mantêm a nível do discurso na maioria dos Estados africanos, sem operar uma real transformação, mas identifica novas dinâmicas mais concretas que emanam das populações excluídas e desejosas de transformação.   


Barros (2014), na sua análise sobre o Estado e a sociedade civil na Guiné-Bissau, aponta o caminho para a mudança em novos modos de intervenção no espaço político que emanam de movimentos sociais que contradizem estas lógicas. São estas novas formas de mobilização popular, que tentam encontrar meios mais criativos de reflexão e de intervenção, que têm o potencial de contribuir para a transformação política e social. Defende ainda uma concepção alargada de sociedade civil, onde inclui as estruturas sociais ditas tradicionais, como espaços de acção colectiva, de geração de alternativas, de reivindicação e de protestos. 
Jao (2015, 2017) argumenta também que a transformação social pode vir mais facilmente de organizações informais de base comunitária do que das organizações do complexo desenvolvimentista. Argumenta, dando o exemplo das sociétés na Guiné-Bissau, que este tipo de organizações, que existem há muito tempo no contexto das sociedades agrárias africanas, são auto-organizadas e desenvolvem formas de resolver os seus problemas internamente, nomeadamente problemas que seriam da responsabilidade do Estado. São organizações que têm elementos da tradição e da modernidade e que são exemplo da capacidade de auto-organização e de acção conjunta. Este tipo de organizações são uma base sobre a qual se podem projectar formas diferentes de desenvolvimento, podendo ser os alicerces para a transformação social.  


As ONG são tratadas de forma diferente: embora muito criticadas por apenas se constituírem para aceder a fluxos financeiros, também se reconhece a importância do trabalho de grande número destas organizações (Roy 2004). Devem evitar-se visões reducionistas das ONG como entidades fixas e generalizáveis e contextualizá-las em processos associativos evolutivos (Fisher 1997). Isto é, há organizações e pessoas que reflectem sobre como implementar abordagens diferentes informadas pela vontade de transformação social. Como defende Fisher (1997), as ONG também abrem um espaço de possibilidade de construção de discursos e de práticas alternativas sobre desenvolvimento. As ONG podem, e algumas contribuem, para a agenda emancipatória, mas para tal têm de se desligar do papel paternalista que têm no desenvolvimento (Manji e O’Coill 2002).

Imaginar novos caminhos 
Outro dos elementos de uma visão alternativa é a convicção de que existem alternativas para a mudança social. Não há um caminho único: é preciso partir desta convicção profunda para se abrirem espaços a outras possibilidades de mudança. 
Veltmeyer (2011a) defende que o primeiro passo para a mudança consiste em imaginar quais as características de um futuro alternativo e propor formas de o construir. Da sua perspectiva há poucas possibilidades de mudança substancial só baseadas em adaptações ao sistema capitalista vigente. As condições impostas pelo sistema são de facto objectivas (e é, portanto, absolutamente necessário mudar a estrutura também), mas um desenvolvimento alternativo também, antes de mais, pela capacidade de imaginar colectivamente futuros alternativos. 


Situam-se aqui, por exemplo, as propostas do Buen Vivir, que preconizam um desenvolvimento alternativo para além da cultura moderna ocidental (Gudynas 2011). Ou as propostas como o decrescimento económico, que nos interpela a reflectir sobre o facto de que o crescimento económico infinito não é possível e que é necessário abrir o espaço à imaginação de outros modelos para além do “totalitarismo economicista” (Latouche 2006). 


Ndlovu-Gatsheni (2014) defende que, para se imaginarem outros futuros para África, é necessário compreender quais são os obstáculos que estão a retirar espaço aos africanos para criarem os seus próprios futuros. Alguns dos elementos da resposta encontram-se nos pensadores e activistas do Sul Global como Cheikh Anta Diop, Aime Cesaire, Frantz Fanon, Ngugi wa Thiong’o, Samir Amin, entre outros.  


Mbembe e Sarr (2017b) insistem precisamente na importância de “relançar um pensamento crítico africano e da diáspora (…) capaz de antecipar e criar caminhos novos à medida dos desafios contemporâneos” e de os transmitir ao resto do mundo. Nos Ateliers de la Pensée, impulsionados por estes autores desde 2016, juntaram-se intelectuais africanos que trabalham na renovação de um pensamento africano descolonizado. Filósofos como Souleymane Bachir Diagne (Diagne 2017), Bonaventure Mve-Ondo (Mve-Ondo 2017), historiadores como Mamadou Diouf (Diouf 2017), Françoise Vergès (Vergès 2017), Abdourahame Seck (Seck 2017) e escritores como Sami Tchak (Tchack 2017) reflectem sobre formas diferentes de pensar o mundo a partir de África e sobre possibilidades para o futuro.


Celestin Monga, por exemplo, tenta desconstruir os estereótipos que deturpam a forma como se olha de fora para o continente africano e também como os africanos se vêem a si próprios (Monga 1999) e reflectir sobre modelos de crescimento que não dependam da ajuda externa (Lin e Monga 2017).


Mbembe e Sarr (2017a) salientam a importância de os africanos se tornarem donos do seu próprio conhecimento, já que foi por terem sido destituídos desse conhecimento que tantos impasses foram criados. Sarr (2016) defende a ideia de que a África não tem de “apanhar ninguém” mas os africanos têm de “reapropriar-se das metáforas para o seu próprio futuro”. É a partir daqui que podem ser sujeitos da sua própria transformação. 


A esta reflexão são chamados não só académicos e pensadores mas também artistas, músicos, dramaturgos, fotógrafos, cineastas, que contribuem com “o sopro do sensível e da imaginação para compreender o mundo na sua espessura, densidade e as suas vibrações” (Mbembe e Sarr 2017a). O contributo desta reflexão é a possibilidade de imaginar futuros melhores para o mundo inteiro. 

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(1)   Conferência sobre o Financiamento do Desenvolvimento (Monterrey, 2002) e as Reuniões

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